részletes keresés


utolsó frissítés: 2007. május 17.

Nemzeti kisebbségek anyanyelvhasználata néhány európai ország közigazgatásában. Korunk 2001/10, p. 90-96


Romániában elfogadták a 2001. évi 215-ös helyi közigazgatási törvényt1, amely a közigazgatás meghatározott területein biztosítja a nemzeti kisebbségekhez tartozó egyének számára az anyanyelvhasználat jogát. Érdemes áttekinteni a vonatkozó európai gyakorlatot és a kérdés romániai jogszabályi hátterét.

Az európai országok lehetséges csoportosítása a téma szempontjából

Miguel Siguán szerint2 az európai államokat a kisebbségi anyanyelvhasználat szempontjából a következőképpen lehet csoportosítani:

1. egyetlen hivatalos nyelvvel rendelkező államok;

2. olyan államok, amelyek egyetlen hivatalos nyelvvel rendelkeznek, de a kisebbségi nyelveknek törvényesen bizonyos jogokat biztosítanak;

3. olyan államok, amelyek egyetlen hivatalos nyelvvel rendelkeznek, de egyes autonóm régiókban hivatalos jelleget biztosítanak kisebbségi nyelveknek is;

4. olyan (föderatív) államok, amelyekben minden egyes régiónak más-más hivatalos nyelve van;

5. olyan államok, amelyek hivatalosan többnyelvûek a területük egészét illetően.

E kategóriarendszer alapján kitûnően lehet jellemezni a közigazgatásban történő anyanyelvhasználati jogokat is.

A továbbiakban, egy-egy európai példát elemzek. A csoportosításból kiderül, hogy Nyugat-Európában sem egysíkú és nem mindenütt megoldott a kérdés, a nemzeti és nyelvi kisebbségek nyelvhasználatának kiterjedt lehetőségeket biztosító, követendő példáktól a kisebbségi jogok el nem ismeréséig szinte minden előfordul.

Az országismertetések során a Siguán-féle rendszer szerint haladok, visszafele menő sorrendben, az 5. kategóriával kezdve.

Finnország

Finnország a tipikus példa az 5. kategóriára, hivatalosan kétnyelvû ország.

A svéd kisebbség száma valamivel 300 000 alatt van, az összlakosság 6%-át teszi ki. Ennek ellenére a svéd nyelvet már az 1919-es finn alkotmány is a köztársaság hivatalos nyelveként ismerte el. A svéd nyelvet teljesen egyenjogúsították a finn nyelvvel. Az alkotmány biztosította a svéd anyanyelv használatának a jogát az igazságszolgáltatásban és a közigazgatásban. Minden törvényt, illetve az egyéb jogszabályok szövegét is mindkét nyelven közzétették, és a köztisztviselőknek mindkét nyelvből nyelvvizsgát kellett tenniük.

1999-ben Finnország új alkotmányt fogadott el, amely 2000 tavaszán lépett hatályba. Eszerint is Finnország hivatalos nyelve a finn és a svéd.3 Törvény biztosítja azt a jogot, hogy a finn és svéd nyelvet az igazságszolgáltatás és más közhatóságok előtt bárki szabadon használhassa, és a hivatalos iratokat az állampolgárok anyanyelvükön kapják meg. A közhatóságoknak egyformán kell biztosítaniuk a finnül és a svédül beszélő lakosság kulturális és társadalmi igényeit.

Az új alaptörvény 51. szakasza szerint a parlamenti munkában, kommunikációban, jelentéstételben, hivatalos dokumentumokban a finn és a svéd nyelvet is használják. A jogszabályokat finn és svéd nyelven hozzák nyilvánosságra,4 a 122. szakasz szerint pedig a területi közigazgatási egységeket úgy kell kialakítani, hogy a finnül, illetve a svédül beszélő lakosság ugyanolyan körülmények között, saját nyelvén juthasson hozzá a szolgáltatásokhoz.

A nyelvtörvény szerint csak az a közigazgatási egység tekinthető egynyelvûnek, amelyben a másik nyelvet beszélő közösség számaránya nem éri el a 8%-ot vagy a 3000-es lélekszámot. Tehát ha nincs is meg egy nagyobb városban a 8%-os számarány, de legalább 3000 fő a másik hivatalos nyelvet beszéli, akkor a település kétnyelvûnek számít. A korábban kétnyelvûnek nyilvánított közigazgatási egység csak akkor veszíti el ezt a státusát, ha a másik hivatalos nyelvet beszélők részaránya 6% alá esik.

A svéd nyelvet az összes közszolgálati kommunikációban alkalmazni lehet, és ezeknek a közszolgálatoknak svéd nyelven is biztosítaniuk kell feladataik teljesítését.

Másik példa az 5. kategóriába tartozó államra Luxemburg (francia, német és luxemburgi hivatalos nyelvevel).

Svájc

A Svájci Államszövetség a 4. csoportba tartozik, mert minden egyes kantonnak saját hivatalos nyelve van. Svájc 20 kantonból és 6 félkantonból (kettévált kantonok) áll. Lakosságának nemzetiségi összetétele: svájci német (65%), svájci francia (18%), svájci olasz (10%), rétoromán (1%). Svájc alapegysége a sajátos nyelvi jellegzetességeket hordozó kanton. Ennek ellenére az államszövetségben beszélnek svájci nemzetről, „akarati nemzetről”, vagyis a közös érdekek adják az egység alapjait.

Svájc új alkotmányát 1999 tavaszán népszavazás hagyta jóvá, és 2000. január 1-jén lépett hatályba. Az alaptörvény szerint az országban négy nemzeti nyelv van: a francia, a német, az olasz és a rétoromán.5 A korábbi alkotmány csak a németnek, a franciának és az olasznak ismerte el hivatalos nyelv jellegét. Vagyis a rétoromán nemzeti nyelvnek számított, de nem volt hivatalos nyelvi rangja. Egy 1996-os népszavazás azonban félhivatalos rangot biztosított számára. Az új alkotmány szerint pedig a rétoromán is hivatalos nyelvnek számít a rétorománokkal való kommunikációban.6 A kantonok saját maguk határozzák meg hivatalos nyelvüket, megőrizve a nyelvi közösségek közti harmóniát, a nyelvek hagyományos területi megoszlását és figyelembe véve a nyelvi kisebbségeket. A gyakorlatban a kantonális törvényhozás akár a községek szintjére is delegálhatja a kérdés eldöntését. Egy svájci vicc szerint gyerekek arról vitatkoznak, hogyan lesz a kisgyerek. Egyik azt mondja, a gólya hozza. A másik letorkolja, és azt állítja, hogy bokor alatt találják őket. A harmadik szerint minden a kantontól függ.

A Svájci Államszövetségnek alkotmányos kötelessége, hogy támogassa a többnyelvû kantonokat sajátos céljaik megvalósításában. Az alaptörvény külön kiemeli Graubünden és Ticino kantonokat a rétoromán és az olasz nyelv kapcsán. Egy ideje Graubünden kantonban mind az öt helyi rétoromán nyelvjárás hivatalos nyelvnek számított. Gyakorlati okokból 1996-ban a kantonális kormányzat csak az egyesített rétoromán nyelvet (az ún. romansch grischunt) határozta meg mint hivatalos nyelvet. Ez a rétorománok közös írott nyelve, az 1980-as években hozták létre.

Kisebb súrlódások a közigazgatásban történő nyelvhasználat kapcsán Svájcban is előfordulnak.

Nagyon érdekes probléma a nyelvi szabadság svájci alkotmányjogi értelmezése. A nyelvhasználat szabadsága két különböző értelmezést tesz lehetővé. Ha a magánszemélyek közötti nyelvhasználatra értjük, akkor az egyéneknek azt a jogát jelenti, hogy az általuk választott nyelven kommunikáljanak. Ha a magánszemélyek és az állam kapcsolatáról van szó, akkor a nyelvhasználat szabadsága a nemzeti kisebbségeknek azt a minimális jogát jelenti, hogy meghatározott területeken használhassá a nyelvüket. A svájci alkotmányjog szerint ilyen minimális jog a közigazgatásban történő anyanyelvhasználat is.

Svájc kapcsán érdemes felvetni, hogy az erdélyi kérdés megoldására sokan a keleti Svájc eszméjét, a svájci megoldást tekintették mintának. Pomogáts Béla szerint: „A svájci mintára berendezett kantonális rendszerben mûködő szuverén erdélyi államiság valóban nagy történelmi esélyt kínált volna a terület sajátos etnikai szerkezete következtében szinte megoldhatatlannak látszó erdélyi kérdés rendezésére. Ezt a kérdést ugyanis a történelmi tapasztalatok tanúsága szerint bizonyára csak a három erdélyi nemzet: a magyar, a román és a német egyenrangúságának és egyenjogúságának elvére épülő erdélyi nemzeti autonómiák rendszere oldhatta volna meg, mégpedig minden érdekeltet megnyugtató módon. A svájci mintára berendezett kantonális önkormányzatok rendszere, illetve az Alpok völgyeiben felépített többnemzetiségû kis ország ösztönző példája nem véletlenül jutott eszébe szinte mindenkinek, Jászi Oszkártól Bajcsy-Zsilinszky Endréig, aki az »erdélyi kérdés« igazságos és tartós megoldásán gondolkodott.”7 A keleti Svájc modell talán megoldás lehetett volna az első világháború utáni időszakban, de ma is gyakran emlegetik. Figyelembe kell venni viszont, hogy a svájci modell érvényesítése csak föderatív államszerkezetben lehetséges, és csak a nyelvi csoportok viszonylag világos földrajzi elkülönülése esetén.8 A két világháború között az erdélyi románok esetében is léteztek bizonyos autonómiakoncepciók, de végső soron elszigetelt jelenségcsoportról volt szó, és ilyen jellegû politikai akarat nem létezett. Gondolok itt Romulus Boilã és Maniu autonómiafelfogására.

A romániai magyar szórvány kapcsán írta Bodó Barna: „Beszélünk beolvadásról, nyelvcseréről, halmozottan hátrányos helyzetről, veszélyeztetettségről, csökkent önértékelésről – szinte mindenről beszélünk a szórvány kapcsán, csak a nyelvhatárokról nem. Érthetetlenül. Tudjuk, mert a pozitív példák között gyakran idézgetjük, hogy Svájcban a rétoromán nyelvi közösség évszázadok óta tartani képes magát, pedig lélekszáma alig haladja meg a félszázezer főt. Egy ekkora közösség a romániai gyakorlatnak megfelelően néhány évtized alatt nyelvet vált, maximum külön eredettudatát őrzi meg. Kérdés: mi biztosítja a megmaradást Svájcban, mi az a külön elem, ami megvédi a közösséget a környező németség etnikai nyomásától? Mert nem a svájci etnikai tolerancia védi meg őket – ha ott egyáltalán szokás erről regélni. A svájci francia, ha Genfből Zürichbe költözik, akkor új lakóhelyén gyermekét kötelező módon német iskolába íratja, annak ellenére, hogy a városban van francia iskola. Csakhogy ez kizárólag a külföldiek számára létezik. Zürich német kanton, s aki ide telepszik, annak számolnia kell ezzel. Aki tehát a rétorománok közé költözik, ebben a közösségben nyelvileg is alkalmazkodnia kell, bármilyen kicsiny és jelentéktelen szám szerint a rétoromán közösség. A nyelvhatárokat Svájcban törvényileg védik, nem az úgynevezett tolerancia biztosítja az etnikai békét, hanem a megfelelő törvények. Ezt tudomásul kell venni és ki kell mondani.”9 Ez az idézet jól érzékelteti a svájci modell összetettségét.

Spanyolország

Spanyolország a 3. kategóriába tartozik. A spanyol (kasztíliai) az egész országban hivatalos nyelv, de. egyes régiókban annak számít a katalán, a galíciai (gallego), a baszk (euskera). Sőt hivatalos nyelvnek ismerték el az aranéz nyelvet (az okcitán változata), noha csak 3800-an beszélik.

A spanyol alkotmány szerint az állam hivatalos spanyol nyelve a kasztíliai, és az egyéb spanyol nyelvek is hivatalosnak számítanak az autonóm közösségekben, ezek szabályzata szerint. A közigazgatásban ezeket a hivatalos nyelveket szabadon lehet használni.

Románia

A 2001. évi 215-ös új helyi közigazgatási törvény elfogadásával Románia az első csoportból a másodikba került a Siguán-féle rendszerben, azaz olyan állam, amelyben egyetlen hivatalos nyelv van, de a kisebbségi nyelveknek törvényesen bizonyos jogokat biztosít.10 A korábbi jogszabály, az 1991. évi 69-es törvény általánosan állapított meg nyelvhasználati jogokat, azokban az esetekben ha a kisebbségek „jelentős” számban élnek az adott területi-közigazgatási egységben.11 A gyakorlatban ott létezett többnyelvû közigazgatás, ahol a nemzeti kisebbség aránya meghaladta az 50%-ot (vagyis többségi politikai hatalmat gyakorolt). 1997-ben sürgősségi kormányrendelettel a kisebbségek javára módosították a 69-es törvényt,12 de a kormányrendeletet (elméletileg a nyelvhasználat kérdésétől függetlenül) az Alkotmánybíróság alkotmányellenesnek nyilvánította. Vagyis gyakorlati alkalmazására nem került sor. A közigazgatási anyanyelvhasználat terén 1999-ben történt előrelépés: az Európai Unió nyomására elfogadott 1999. évi 188-as, a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény 99. Szakasza, azokban a területi-közigazgatási egységekben, ahol egy nemzeti kisebbség részaránya eléri a 20%-ot, előírja, hogy az állampolgárokkal való kapcsolattartással foglalkozó köztisztviselők az illető kisebbség anyanyelvét is ismerni fogják.

A legújabb – pozitív – lépés a 2001-es helyi közigazgatási törvény elfogadása. Az 1991-es román alkotmány kimondja, hogy a román nyelv az egyetlen hivatalos nyelv, de 2001. évi 215-ös helyi közigazgatási törvény, anélkül hogy sértené a román nyelv hivatalos jellegét, azokban a területi-közigazgatási egységekben, ahol egy nemzeti kisebbség részaránya eléri a 20%-ot, a nemzeti kisebbségekhez tartozó egyének számára (azért egyének számára, mert nem kollektív jogokról van szó) biztosítja az anyanyelvhasználat lehetőségét. A hivatalos nyelv kollektív jog – „alanya egy közösség, egy kollektív entitás, nem pedig az egyén. Ez a jog azonban kifejezhető egyéni jogként is”.13 A romániai helyi közigazgatási törvény nem ismer el a kisebbségi nyelveknek hivatalos jelleget, ezért nincs szó közösségi jogról, mint a Nagy-Románia Párt a törvény ellen benyújtott alkotmányossági óvásában állították. A román alaptörvény a román nyelvet határozza meg egyetlen hivatalos nyelvként.14

A törvény anyanyelvhasználatra vonatkozó előírásai (a törvény hiányossága vagy szándékos elhagyás?) nem érintik a polgármester és a megyei tanács elnökének rendelkezéseit és a prefektus rendeleteit. Pedig ezek is lehetnek normatív jellegû közigazgatási aktusok, vagy egyedi jellegû aktusként címzettjük lehet nemzeti kisebbség tagja. Ugyanakkor a törvényt lehet úgy értelmezni, hogy a kétnyelvû feliratozás nem vonatkozik a központi szakigazgatási szervek decentralizált intézményeire, hiszen azok nem a helyi közigazgatási hatóságok „joghatósága” alá tartoznak. Vagyis az anyanyelvhasználat joga nem terjed ki „az államapparátus minden olyan közegére, amellyel a tömegek érintkezni kénytelenek”.15 Egy 1946-ban megfogalmazott óhaj ma is érvényesnek tekinthető: „kívánatos volna [...] hogy a nyelvhasználati jog a közigazgatás egész szervezetét, az összes minisztériumoknak alárendelt hivatalokat, valamint az autonóm intézeteket is felölelje.”16

Ugyanakkor fontos kiemelni a 20%-os küszöbértékét. Ha ezt a részarányt átlépik, akkor a törvény rendelkezéseinek tiszteletben tartása kötelező. De ha nincs meg az arány, akkor is be lehet tartani ezeket az előírásokat. Példaként Nagyszebent szeretném felhozni, ahol annak ellenére, hogy a német kisebbség aránya 2% körül mozog, a helyi vezetés, elismerve a város történelmi múltját és hagyományait, sok esetben kétnyelvû (román–német) feliratozást használ. A 20%-os küszöb kiszámításánál az 1992-es népszámlálás adatait kell figyelembe venni, hiszen az ezutáni statisztikák nem tükrözik az etnikai arányok változásait.17

Kulcskérdés ezeknek a jogoknak az érvényesítése. Itt létezik egy politikai és egy jogi garancia. A politikai garancia a kormánypárttal való megegyezés. Ugyanide tartozik az európai önkormányzati normarendszer romániai meghonosításának a követelménye.

Konkrét esetekben jogorvoslati lehetőségekkel is élni kell. Ez jelenti a közigazgatási bíróságoz fordulás lehetőségét, vagy a jogsértést elkövető tisztségviselő büntetőjogi felelősségre vonását hivatali visszaélésért (a román Büntetőtörvénykönyv 246–248. szakaszainak megfelelően). Ideális esetben viszont nem kell ilyen lépéseket alkalmazni, érvényesül az önkéntes jogkövetés, a címzettek betartják a jogi norma utasításait. Viszont ha ez nem történik meg, akkor szükség van a jogérvényesítés előbb említett módszereire.

A jogszabályi háttér adott – a törvényt csak alkalmazni kell.

Franciaország

Franciaország jellemzően az 1. kategóriába tartozik. Példaként még Portugáliát lehet megemlíteni mint kizárólagosan egy hivatalos nyelvvel rendelkező országot.

A Köztársaság nyelve a francia – rendelkezik az 1958-as alaptörvény.

Franciaországban számos nemzeti vagy nyelvi kisebbségnek tekinthető népcsoport él: elzásziak, bretonok, baszkok, katalánok, korzikaiak, okcitánok (más elnevezés szerint provanszálok) stb. A francia nyelv az ország egyetlen hivatalos nyelve, és a közigazgatásban az egyetlen törvényesen használt nyelv. A közigazgatásban a francia nyelvet kell alkalmazni, sok esetben a helyi akarat és szándék ellenére. A kisebbségi nyelveket oktatják, de ezt csak hosszas küzdelmek árán sikerült elérni. Franciaország az utóbbi 200 évben sokat tett annak érdekében, hogy az ország ténylegesen egynyelvû nemzetállammá változzék. A kérdésnek különös jelentőséget ad, hogy Romániának nagyon sok szempontból Franciaország számít követendő példának.

A breton nyelvnek sokat ártott, hogy a második világháború után a breton nyelvet felkaroló népi mozgalmat a nácizmus támogatásával vádolták meg. Ebben az időszakban nagyon visszaesett a nyelvet beszélők száma.

Természetes folyamatként azonban, meglehetősen szerény keretek között, megjelentek a kisebbségi nyelvhasználat példái. Egészen új egyes helyi közigazgatások azon törekvése, hogy kétnyelvû (francia-breton) feliratokat tegyenek ki (Kemper, Landerne, Karaez). A katalánok (például Perpignan városában) kétnyelvû utcaneveket helyeztek el, két nyelven jelenik meg a helyi közigazgatás hírlevele stb. A közigazgatási hatóságokkal való kapcsolattartásban azonban továbbra is csak akkor használnak kisebbségi nyelveket, ha a köztisztviselő is ugyanazon nemzetiség tagja.

A francia modellt semmiképpen sem lehet követendő példának tekinteni. A problémát jellemzi, hogy a minimális kötelezettségeket tartalmazó Kisebbségi vagy Regionális Nyelvek Európai Chartáját milyen nagy viták közepette fogadta el Franciaország 1999-ben. A chartát a szocialista Jospin-kormány írta alá, de ratifikálása ellen az államfő és a konzervatívok keményen tiltakoztak, és a mai napig nem ratifikálták. Végső soron Franciaországban a nyelvi jogegyenlőség helyett a francia nyelv elsőbbségének elvét alkalmazzák.

Befejezés

„Az mindenesetre bizonyos, hogy a kisebbségi nyelvi jogok elismerése közelíti a nyelvi jogot a Nyugat nagy politikai eszméihez [...] hiszen a kisebbségi jogok voltaképpen csak mérséklik azt a jogegyenlőtlenséget és enyhítik azt a hátrányos megkülönböztetést, amelyet a kisebbségi nyelvközösségek, illetve az ilyen közösséghez tartozó személyek szenvednek el a többségi nyelvek hivatalos nyelvi státusa s az ebből a státusból fakadó implicit nyelvi jogok következtében.”18

A készülő romániai alkotmánymódosítás során felvetődött, hogy az 1991-es alaptörvényt olyan irányba módosítsák, hogy az ne csak a románt ismerje el hivatalos nyelvként. Politikai akarat hiányában ez valószínûleg nem fog megvalósulni. Ennek ellenére Romániában célnak kell tekinteni a kisebbségi nyelvhasználat további törvényes szélesítését, a létező alkotmányos keretek között.

JEGYZETEK

1. Legea nr. 215/2001 a administraþiei publice locale. Hivatalos Közlöny, 2001. április 23. 204. szám A helyi közigazgatási törvény a Hivatalos Közlönyben való közlésétől számított 30 napos határidő elteltével lépett hatályba.

2. Miguel Siguán: La Europa de las lengua. Barcelona, 1995.

3. 17(1). szakasz

4. 79(3). szakasz.

5. 4. szakasz

6. 70(1). szakasz.

7. Pomogáts Béla: Egy elmulasztott esély. Erdély és a Keleti Svájc eszméje. Kisebbségkutatás, 1999/1.

8. A többnyelvûség svájci modellje. Osiris, Bp., 1998.

9. Bodó Barna: Jövőtervezés és bûnbánat. Magyar Kisebbség, 2000/3

10. A törvényről általában lásd Veress Emőd: A 2001/215-ös helyi közigazgatási törvény. Kommentár a gyakorlat számára. Kolozsvár, 2001.

11. Lásd az 1991. évi 69-es törvény 30. és 54. szakaszait.

12. Az 1997. évi 22-es kormányrendeletről van szó. Hivatalos Közlöny, 1997 május 29. 105. szám.

13. Andrássy György: Nyelvek az ezredfordulón. Fennmarad-e a világ nyelvi sokfélesége és miként hat erre a jog? Jura, 6. évfolyam, 2001/1–2. Szám. 10.

14. 1991-es román alkotmány, 13. szakasz. Vagyis újabb hivatalos nyelv elismerése csakis alkotmánymódosítás útján lehetséges

15. Demeter János: Nemzetiségi nyelv a közigazgatásban. Kolozsvár, 1946. 3.

16. Demeter János: i.m. 21.

17. Az 1945-ös Nemzetiségi Szabályzat szerint is a legutolsó (akkor 1930-as) népszámlálás adatait kellett figyelembe venni. Lásd Demeter János: i.m. 20. és 27. A Nemzetiségi Szabályzat a nemzetiségi nyelvhasználati jogokat 30%-os küszöbhöz kötötte („a lakosság legalább 30%-ának más közös nyelve van, mint a román”).

18. Andrássy György: i. m. 11.