utolsó frissítés: 2007. május 17.

Végrehajtás-döntéshozás viszonya a helyi közigazgatásban. Miért beteg Romániában a helyi közigazgatás? Magyar Kisebbség 2002/3, p. 231-236

A végrehajtás és a döntéshozás viszonya elsô ránézésre elvont problémának tûnik. Egyáltalán nem az: a romániai helyi demokrácia-"betegségnek" egyik forrása éppen ennek a közigazgatási jogi problémának a gyakorlati lecsapódása.

Jelen tanulmány két részben járja körül a kérdést: gyakorlati felvetésben és elméleti megközelítésben.

I. Gyakorlati felvetés: Románia esete

A 2001. évi 215-ös helyi közigazgatási törvény nem oldotta meg az önkormányzatok egyik alapvetô problémáját, hanem még súlyosabbá tette azt.

A polgármester és a helyi tanács közötti viszonyrendszerrôl van szó. A gond akkor jelentkezik, ha a helyi közigazgatásban a helyi tanács és a polgármester eltérô politikai színezetûek, és/vagy a közöttük levô viszony elmérgesedik. Ezekben az esetekben az önkormányzat gyakorlatilag mûködésképtelenné válik, vagy tevékenységében súlyos zavarok jelentkeznek. Ezt romániai magyar vonatkozású példákkal is lehetne akár szemléltetni, de szívesebben emlegetem Bukarest példáját, mint Székelyudvarhelyét. Ugyanakkor községi szinten sincs másképp az ügy, itt csupán arról van szó, hogy a városokban lezajló önkormányzati háborúknak a tétje és a (sajtó)visszhangja is nagyobb. Az ok az, hogy a helyi közigazgatási törvény úgy építette fel a helyi tanács és a polgármester hatásköreit, hogy azok komplementer jellegûek, a bizalmi viszonyt és az együttdolgozás képességét feltételezik. Ha ez nincs meg, akkor jön a baj.

A helyi tanács döntéseinek a végrehajtója a polgármester.¹ Ha nincs meg a bizalmi viszony, akkor a helyi tanácsi határozatokat egyáltalán nem (vagy nem megfelelôen) fogják végrehajtani.

A helyi közigazgatási törvény a helyi szakigazgatást névleg a helyi tanácsnak, valójában a polgármesternek rendeli alá. Nem kevés esetben az (elméletileg) független köztisztviselôi réteg a polgármester politikai céljainak lesz a kiszolgálója (Kolozsváron Gheorghe Funar példája nagyon beszédes). A polgármester "a helyi közigazgatás és a helyi közigazgatási hatóságok saját szakigazgatásának a vezetôje, amelyet irányít és ellenôriz."²

"A helyi tanács saját szakigazgatási szerveinek személyzetét a polgármester nevezi ki, és menti fel tisztségébôl, a törvény feltételei szerint. A helyi tanács indokolt esetben ajánlhatja a polgármesternek a saját szakigazgatási szervek részlegvezetôinek a felmentését."³ Vagyis a helyi tanács csak névleg irányítója a szakigazgatásnak, a valóságban a polgármester dönt. Igaz, hogy a köztisztviselôkre vonatkozó jogszabályok valamelyest kötik a kezét, de nem kijátszhatatlan módon! A helyi tanács csak "ajánlhat", de nem dönt... A szakigazgatás személyzetét illetôen is a polgármester javasol, igaz, hogy itt már a helyi tanácsnak döntési kompetenciái is vannak. "A polgármester javaslatára, a törvény feltételei szerint, (a helyi tanács) jóváhagyja a saját szakigazgatásának, a helyi érdekû közintézményeknek és közszolgálatoknak, valamint az önállóan gazdálkodó egységeknek az organigrammáját, tisztségjegyzékét, személyzeti létszámát, illetve szervezési és mûködési szabályzatát."⁴

Mi történne, ha a helyi tanács megpróbálná a polgármester kinevezési jogát korlátozni, például egy szervezési és mûködési szabályzatot jóváhagyó tanácsi határozatban saját maga részére határozná meg a kinevezési jogot? A megtámadott határozatot a közigazgatási bíróság megsemmisítené, hiszen az törvényellenes, sérti a magasabb rangú jogszabály (törvény) által a polgármesternek megállapított hatásköröket.

A polgármester közvetlen választásának következményeként a polgármestert a helyi tanács semmiképpen nem válthatja le (ez csak referendummal, egy speciális eljárás során lehetséges⁵). Végsô soron a helyi tanácsnak elenyészô jogi eszközei vannak a polgármester felelôsségre vonására. Az alpolgármester viszont felelôs a helyi tanácsnak (a tanácsosok egyharmadának az indítványára, kétharmados többséggel leváltható6).

Nem a polgármesteri hatáskörök kiterjedésével van a gond (a közvetlenül megválasztott polgármester legitimitása nagy, épp ezért rendelkezhet ilyen kiterjedt hatáskörökkel), hanem a helyi tanács-polgármester viszonyrendszer természetével, amely egy (nem létezô) bizalmi és együttmûködési viszonyt feltételez.

A törvényes szabályozás hibái végett szükséges a helyi tanács és a polgármester közötti törvényes viszonyokat újragondolni. Ami most következik, az egy lehetséges megoldás, és nem kizárólagos orvossága a problémának (más módszerekrôl lásd jelen tanulmány II. részét).

Le kell mondani arról, hogy a polgármestert közvetlen módon válasszák meg. A helyi tanácsnak kellene saját soraiból kijelölnie a polgármestert (így természetesen a tanácsi többség jelöltje lesz a polgármester), és az a helyi tanácsnak tartozna politikai felelôsséggel. Így biztosítottak lennének az együttdolgozás feltételei, és a helyi politikai, gazdasági energiát nem a helyi közigazgatás két legfontosabb szereplôjének a potenciális egymásnak feszülése, "egymás fojtogatása" kötné le. Nem utolsósorban azt is ki kell emelni, hogy a közvetett választási módszer akár Kolozsvár problémájára, akár Marosvásárhely problémájára is megoldást jelenthetne, a gazdasági, mûködésképességi megfontolásokon túl.

Két érvet lehet felhozni az álláspontom ellen, de ezek egyike sem állja meg a helyét:

a) Az elsô ellenérv szerint az ellentétes politikai erôkbôl származó polgármester és helyi tanács ellenôrzi egymást. Ez a felvetés a helyi közigazgatási intézmények teljes félreismerésén alapul. A polgármester és a helyi tanács esetében, mivel ezek a szervek a helyi autonómia letéteményesei, alkalmassági, idôszerûségi ellenôrzésrôl szó sem lehet, mert ez alárendeltséget feltételezne. Mindkét hatóság a törvényben meghatározott hatáskörét gyakorolja, felelôsségre vonni ôket kizárólag törvénysértés esetén lehet, közigazgatási bírósági eljárás lefolytatása után.

b) A második ellenérv szerint a helyi demokrácia sérülne, ha a polgármestert nem általános választásokon jelölnénk ki. Ez az érv is teljesen alaptalan. Elsôsorban azért, mert a polgármesteri tisztségnek a helyi akaratokat legteljesebben képviselô szerv, a helyi tanács szavazása biztosít reprezentativitást. Másodsorban a demokrácia nem korlátozódik egyszerûen a szavazásra, választásra, a demokrácia és a jogállam az intézmények mûködôképességét is feltételezi. Az adott polgármester-helyi tanács viszonyrendszerben éppen a demokrácia, a jogállam, a mûködôképesség szenved csorbát. Nyugat-európai példák sora bizonyítja: ha a polgármestert egy demokratikusan megválasztott helyi tanács jelöli ki, akkor semmiféle bántódás nem érte a demokráciát.

A költségmegtakarítást is meg kell említeni: az esetek nagy többségében a polgármester-választás esetén második fordulót kellett tartani, mert egyik polgármesterjelölt sem érte el a törvény által kért abszolút többséget. Éppen ezért egy RMDSZ-es képviselô nemrég javasolta, hogy függetlenül a megszerzett szavazatok arányától, nyerje az meg a választásokat, aki az elsô fordulót megnyerte, és ne tartsanak második fordulót.⁷ Ilyen esetben valóban sérülne a demokrácia, hiszen valaki akár a szavazatok 20%-ával is polgármester lehetne. És az alapvetô probléma - a polgármester és a helyi tanács közötti viszony kérdése - nem oldódna meg. Sôt, az tovább súlyosbodna, mert minden esély megvan, hogy a tanácsi többségtôl eltérô színezetû polgármestert válasszanak meg. Ilyen hátrányokkal az általam ismertetett módszer nem bír.

Ezen reformok révén a polgármesteri tisztség veszítene politikai súlyából, és a polgármesteri tisztséget inkább egy "önkormányzati menedzser" fogalmával lehetne jellemezni.

Egy szakmai vita során elhangzott, hogy ezt nem lehetne alkotmánymódosítás nélkül véghezvinni. Szerintem az alkotmánymódosítás nem kizárólagos feltétel, hiszen a létezô alkotmányos rendelkezésbe is bele lehet erôltetni ezt a megoldást. Az alaptörvény 120. szakaszának (Községi és városi hatóságok) 1. bekezdése szerint "a törvény feltételei között választott helyi tanácsok és a választott polgármesterek képezik a községek és a városok helyi autonómiáját megvalósító közigazgatási hatóságokat." A választást nem kötelezô közvetlen választási formának értelmeznünk, hanem közvetett választásként is kezelhetjük. A helyi tanács is megválaszthatja "a törvény feltételei között" (a helyi választásokról szóló törvényrôl van szó) a polgármestert. Persze, az esetleges viták elkerülése végett, a legcélszerûbb megoldás az Alaptörvény - amúgy is aktuális - módosítása lenne.

Elsô látásra nem sok, de gyakorlatilag rengeteg köze van a polgármester helyzetének az államelnök helyzetéhez. A polgármesteri tisztség "a helyi leképezése" az államfôi funkciónak. Így, ha az alkotmánymódosítás során egy parlamentáris kormányzati rendszer mellett döntenek, amelyben az elnököt a Parlament jelöli ki, akkor a polgármestert is kijelölhetné a helyi tanács. A szemiprezidenciális romániai kormányzati rendszer megôrzését azonban nagyobb politikai erô akarja, mint a parlamentáris rendszer bevezetését. Ez a szimmetria a helyi és központi tisztségek között azonban nem betonba öntött törvény. A mûködôképes aszimmetria mellett foglalok állást.

II. Elméleti megközelítés

Az önkormányzati rendszerben (a helyi autonómiát megvalósító helyi közigazgatási hatóságok rendszerében) a végrehajtás-döntéshozás viszonyrendszer alapján két önkormányzati igazgatási típust különíthetünk el.⁸

Az elsô esetben a végrehajtó és döntéshozó funkciók nincsenek szervezetileg elválasztva, a helyi döntéshozó testület (általában különbözô bizottságain keresztül) maga gyakorolja a végrehajtó funkciókat is.

A második esetben a végrehajtás és a döntéshozás el van különítve. Itt három altípus lehetséges:

a) a végrehajtó szervet a helyi döntéshozó testület választja vagy nevezi ki;⁹

b) a végrehajtó szervet közvetlen módon választja a területi-közigazgatási egység szavazati joggal rendelkezô lakossága;¹⁰

c) a végrehajtó szervet egy országos vagy regionális hatóság nevezi ki (vagy független központi testület).¹¹

Az elsô pontnál ismertetett rendszert, ha a központi kormányzati rendszer alkotmányjogi modelljéhez hasonlítjuk, parlamenti típusúnak, a másodikat prezidenciális típusúnak is nevezhetjük. Kérdéses viszont, hogy mennyire szerencsés alkotmányjogi fogalmakat áttenni a közigazgatási jogba.¹² Az alkotmányjogban egy harmadik típus is létezik, a szemiprezidenciális rendszer, ahol a közvetlenül választott államfô nem kormányfô is egyben, vagyis a végrehajtó hatalmi ágon belül is van hatalommegosztás. Ez Franciaország vagy Románia esete. A közvetlen módon megválasztott elnök rendkívül nagy legitimitással, viszont ehhez képest korlátozott hatáskörökkel bír. A prezidenciális rendszer "tiszta" példája az Amerikai Egyesült Államok, ahol az államfô kormányfô is egyben.

Az alkotmányos modelleket - abban az esetben, ha a helyi közigazgatásra alkalmazzuk is ôket - viszont nem egyszerûen a kinevezési módszerek alapján határozzák meg. Ugyanolyan fontossággal esnek latba a "feladat- és jogkörük terjedelme, funkcióik gyakorlásának sajátosságai".¹³ Ilyen értelemben hangsúlyozta a Jelentés elkészítésében közremûködô francia szakértô, hogy a francia rendszer a gyakorlatban nem viselkedik "parlamentáris" típusúként, hiába választják közvetett módon a polgármestert, mert hiányoznak a helyi küldöttgyûlés által gyakorolt ellenôrzés hagyományai.

A fenti alaptípusok egymás mellett is létezhetnek: "megférnek" ugyanazon az önkormányzati igazgatási rendszeren belül. Ilyen Románia esete is. A polgármestert helyi népszavazás jelöli ki, az alpolgármestert viszont a helyi tanács választja meg, tagjai közül. Az alpolgármester megválasztása következtében elveszíti helyi tanácsosi minôségét (a korábbi, 1991. évi 69-es számú helyi közigazgatási törvény nem tartalmazott ilyen rendelkezést).¹⁴ A megyei tanács esetében a helyzet szintén eltér az elôbbi modelltôl. A megyei tanács az elnököt saját soraiból jelöli ki, viszont az tanácsosi minôségét is megtartja, szavazati joga van a megyei tanácsi gyûléseken.¹⁵ Az Egyesült Királyságban folyamatban levô közigazgatási reform egyik célja lehetôvé tenni az önkormányzatok számára, hogy a fenti modellek közül kiválasszák a helyi elképzeléseknek a legmegfelelôbbet (Local Leadership: Local Choice). Lehetséges, hogy ugyanazon az államon belül eltérô típusú döntéshozás-végrehajtás viszonyokkal találkozzunk. Belgiumban 2002 januárjától az önkormányzatok szervezetének kérdését regionális szintre decentralizálták, a regionális hatóságok döntenek a meghatározott régióban követendô modellrôl. Németországban szintén a Landok döntenek a kérdésben.

A Romániában tapasztalható gondok ("polgármester-helyi tanács" viszályok) nem sajátosan romániai problémák, léteznek például Szlovéniában és Olaszországban is (utóbbiban a közvetlen polgármester-választást 1993-ban vezették be).

Ismétlem, hogy az I. részben tárgyalt megoldás csak az egyik a lehetséges (és kínálkozó) megoldások közül. Nem feltétlenül kell modellt cserélni - a modellen belüli reformmal is meg lehet oldani a problémát. Ez két úton lehetséges: vagy a polgármesteri hatalom jelentôs növelésével (például a polgármesternek adni a helyi tanács üléseinek vezetési jogát, ami nem is tekinthetô abszurdumnak, hiszen megvan a legitimitása erre), vagy jelentôs csökkentésével (amely úgyszintén elképzelhetô, és reális alapja lehet a helyi közigazgatási reformnak). Az biztos, hogy a helyi közigazgatási törvény által létrehozott döntéshozás-végrehajtás viszonyrendszer reform és átalakítás nélkül nem fog megfelelôen mûködni.

Jegyzetek

¹ Helyi közigazgatási törvény, 68. szakasz, b) pont.

² Helyi közigazgatási törvény, 66. szakasz.

³ Helyi közigazgatási törvény, 88. szakasz.

⁴ 38. szakasz, e) pont.

⁵ Lásd: Veress Emôd: A helyi közigazgatási törvény. Kommentár a gyakorlat számára. RMDSZ, Kolozsvár, 2002, 73-74.

⁶ Helyi közigazgatási törvény, 78. szakasz (2). bekezdés.

⁷ Lásd: Önkorhír, 2002. február-április.

⁸ A "Report on relations between the public, the local assembly and the executive in local democracy (the institutional framework of local democracy)" hasonlóképpen osztályoz. Congress of Local and Regional Authorities of Europe, Strasbourg, 2002.

⁹ Cseh Köztársaság, Dánia, Észtország, Finnország, Franciaország, Izland, Lettország, Litvánia, Norvégia, Spanyolország, Svédország.

¹⁰ Albánia, Magyarország (1994 óta), Olaszország (1993 óta), Macedónia, Törökország, Ukrajna, Portugália, Románia, Szlovénia. Németországban Landonként változik, többségükben viszont közvetlenül választják a polgármestert. Írországban, Belgiumban és Litvániában egy meglehetôsen erôs tendencia létezik a végrehajtó szerv közvetlen kijelölésére.

¹¹ Belgium. Itt a "bourgmestre"-t a Korona nevezi ki (vagyis a belügyminiszter), az alpolgármestert a helyi küldöttgyûlés választja tagjai közül. Viszont a "bourgmestre" kinevezését helyi szinten is jóvá kell, hogy hagyják.

¹² A Report... szerint ez nem probléma, a visszafogottságnak az a magyarázata, hogy a helyi önkormányzatokat eddig elsôsorban közigazgatási hatóságként kezelték, annak ellenére, hogy ezek politikai intézmények is. A jelentés ezért alapoz a helyi demokrácia intézményes kereteinek leírásakor alkotmányjogi fogalmakra, sôt, szerintem tévesen, "helyi alkotmányjogról" (local constitutional law) is beszél.

¹³ Petrétei József: Kormányzás és kormányzati rendszer. In Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan körébôl. Pécs, 1996, 225.

¹⁴ Lásd a helyi közigazgatási törvény 38. szakaszának a) pontját; 61, 78-82 és 152. szakaszokat. Így valósul meg a helyi "hatalommegosztás"; a döntéshozás, vagyis a helyi tanács intézményesen el van különítve a végrehajtástól, azaz a polgármestertôl és az alpolgármestertôl. Persze, a kérdés a valóságban sokkal bonyolultabb, hiszen a polgármester, hatáskörének korlátjain belül, döntéseket is hozhat, feladatköre nem korlátozódik helyi tanácsi határozatok végrehajtására. Részletesen: A helyi közigazgatási törvény. Kommentár..., 65. és 75-77.; Az alpolgármester mandátuma, Önkorhír, 2002/1; Az alpolgármester hatásköre, Önkorhír, 2002/2.

¹⁵ Helyi közigazgatási törvény, 104. szakasz a) pont; A helyi közigazgatási törvény. Kommentár..., 90.

Ugrás az oldal tetejére