utolsó frissítés: 2007. május 17.

A regionális fejlesztés szabályozását meghatározó tényezők Romániában. Kisebbségkutatás 2006/1, p. 8-15

Nem vitatom, hogy a regionális fejlesztés kérdésköre elsősorban közgazdasági és szakpolitikai probléma. Romániában – a politikai kultúra komplex realitásainak köszönhetően – legalább ugyanilyen fontos a jogi és közigazgatási megközelítés, ugyanis a politikai koncepciók között igen jelentősek a feszültségek, a rendszer valódi működéséhez szükséges minimális kompromisszum (egyelőre) nem alakult ki. A minimális kompromisszum hiányában meggondolt és korszerű jogi szabályozást sem lehet létrehozni.

A romániai regionális fejlesztés jellemzőinek meghatározásában, az európai integrációs követelmények mellett, legalább ilyen súllyal jelenik meg az ideológiai keret, amely a jogi szabályozást is meghatározza. Jelen tanulmányban elsősorban erre a két aspektusra, és nem az európai integrációs követelményekre koncentrálok.[2]

I. Az ideológiai keret: az egységes állam doktrínája

1. Emil Cernea és a Magyar Autonóm Tartomány

A Román Közjogi Szemle[3] 2003/1. számában Emil Cernea bukaresti professzor, jogtörténész, A román regionális igazgatás hagyományai[4] című tanulmányában a következőket írja a Magyar Autonóm Tartományról: „A régiók megalakítása igazolta Románia kormányainak félelmét az igazgatási decentralizáció elveinek túlzott alkalmazásáról a Magyar Autonóm Tartomány formájában. Valóban, a M. A.T. létrehozása kiváltotta a magyar kisebbség ellenséges megnyilvánulását a román állam egysége ellen, az autoritásának visszautasítása által, a Magyarország iránti lojalitás nyílt kinyilvánítása révén, a román nyelv, mint államnyelv használatának elutasítása által. Ezért megszüntették.”

Ismétlem: 2003-ban vagyunk, a lap, amely közli Cernea professzor „eszmefuttatásait” a román közjogi kutatások mértékadó, nagy hagyományú szakfolyóirata. A lap főszerkesztője Nicolae Popa, ekkor a román Alkotmánybíróság elnöke. Cernea professzor nem veszi figyelembe, hogy a Magyar Autonóm Tartomány létrejöttének semmi köze a decentralizációhoz, a Magyar Autonóm Tartomány a szovjet modell és a centralizált államszocialista diktatúra „terméke”. A Magyar Autonóm Tartomány szervezet és működés szempontjából nem különbözött a többi (1950-ben létrehozott és 1968-ban végképp felszámolt) tartománytól, az „autonóm” jelző tehát voltaképpen semmit sem jelentett, a centralizált államszocialista közigazgatás tulajdonképpen kizár bármiféle autonómiát.[5] Azt végképp nem értem, hogy Cernea professzor milyen tények alapján ír „ellenséges megnyilvánulásokról” (még rendszerellenes megnyilvánulások is alig vannak és jelentéktelenek, nemhogy a román állam egysége elleni bármiféle tevékenység létezzen), és az autoritás visszautasítása vagy a „testvéri”, „szocialista” Magyarország iránti lojalitás nyílt kinyilvánítása egyszerűen valótlanság. Cernea talán az 1956-os forradalom és szabadságharc erdélyi, romániai visszhangjaira gondol? A megszüntetés okainak semmi köze Cernea érveihez, noha abban a Román Kommunista Pártban (1965 előtt Román Munkáspárt) egyre hangsúlyosabban megjelenő („hullámzó”) nacionalista diskurzus is szerepet játszott.

Cernea professzor (a római jogász Molcuţ professzorral együtt) a romániai jogászképzésben legtöbbet használt román állam- és jogtörténeti tankönyv szerzője.[6] Egyébként a román jogtörténészek körében láthatólag semmi nyomot nem hagyott az a kritikus fuvallat, felülvizsgálati igény, amely ha nem is a kívánt mértékben, de jelentkezett a történészek között.[7]

Cernea professzort meg lehet vádolni nacionalista szűklátókörűséggel, tények félremagyarázásával, hamisítással. Most nem ez a kérdés. Cernea professzor „áldozat”, a nacionalista eszmeiség foglya, mivel egyetemi tanár létére sem volt képes túllépni azon, amit az „egységes állam doktrínájának” nevezek. Vagy ha cselekedete szándékos (és ez ezen a szinten nem ritka), akkor Cernea professzor az egységes állam doktrínájának céltudatos használója. Ezt a doktrínát a politikában felhasználni nagy tradícióval rendelkező művelet. De a doktrína tudatos használata is összekapcsolódik a benne való (legalább részleges) hittel. Mint a nacionalizmus része, ez egyben hit és vallás. Kételkedni lehet benne, megtagadni nehéz.

2. Az egységes állam doktrínája

Az egységes állam doktrínájának viszonylag kevés köze van az Alkotmány 1. cikkéhez, amely kimondja Románia egységes állami jellegét (az alkotmányos rendelkezés mögött, ideológiai vonulatként viszont megjelenik e doktrína). Az állam egységessége, ha az ideológiától lecsupaszítjuk, annyit jelent, hogy az állam nem föderális szerkezetű, a belső területi egységei nem hordozói a szuverenitásnak, és hogy egyetlen felső hatalmi szervcsoport létezik, a központi állam szintjén.

Az egységes állam doktrínájának annál több köze van a román nemzeti mozgalomhoz, az „egyesítő nacionalizmushoz”, Románia nemzetállamként való alkotmányos meghatározásához. Ennek van kapcsolata a romániai regionális politikával? Van, és nagyon is sok: az egységes állam doktrínája adja azt az ideológiai-kulturális hátteret, amelyben minimálisan az európai típusú regionális fejlesztés kereteit meg kell teremteni. E mellett léteznek maximalista vagy „maximalistább” elképzelések is, amelyek azonban túlmutatnak az európai elvárások keretein.

A maximalista elképzeléseket nem lehet EU-s köntösbe öltöztetni.[8] Az Európai Unió a regionális politikát nem azért találta ki, hogy etnikai jellegű önkormányzatiságot biztosítson. Szintén nem azért találta ki, hogy (elméletileg) gazdaságilag fejlettebb térségek előreugrását, hangsúlyosabb fejlődését segítse: a kohéziós politikák lényege éppen a térségek közötti különbség csökkentése. És ez a gazdag régióktól történő elvonással, a szegényebb régiók irányába történő újraelosztással jár (Romániában mind a 8 fejlesztési régió szegénynek számít). Persze, az etnikai önkormányzatiságot és a nagyfokú regionális gazdasági-pénzügyi autonómiát is lehet politikai célnak tekinteni. Csak le kell szögezni: ennek önmagában nincs köze az integrációhoz. Ezt a jelenlegi romániai kulturális-politikai közegben kell megvalósítani, és ilyen döntést – az alkotmány keretei között, vagy az alaptörvény módosításával – kizárólag a román állami szervek hozhatnak csak meg.

A regionális politika kérdése végképp nem alkalmas arra, amire ma Erdélyben használják: a magyar–magyar hatalmi harc eszközének, területének, céljának.

Az egységes állam doktrínája az egységes nemzet mítoszán alapszik, amely jelentős szerepet játszott Nagy-Románia megalakulásában. A nemzeti egység mítosz, mert nagyon változatos tradíciókkal rendelkező társadalmi csoportokat hozott össze, a nemzetállam megalakításának céljából. Nagy-Románia létrejötte után a nemzet egysége mellett jelent meg az egységes állam doktrínája. Az ország lakosságának eltérő elképzelései a jövőről, az első világháborúban vesztes államok (elsősorban Magyarország) revizionista mozgalmai felfokozták ezt az egységes állami mítoszt, melynek a szerepe az volt, hogy az új államnak belső kohéziót, összetartó eszmei erőt adjon. A széteséstől való nyílt vagy elfojtott félelem váltotta ki ezt a mítoszt; az állam felbomlásának (akkor reálisabb, ma elképzelt) veszélye szülte azt az igazolási kényszert, amelyből ered Burebista egységes és központosított nagy dák királyságának az eszménye, vagy a Vitéz Mihály által gyakorolt rövid perszonálunió nemzeti tartalmakkal való feltöltése, országegyesítéssé való nagyítása. Az egységes állam doktrínája beépült a román nacionalizmusba, annak meghatározó, fő vonulata lett. A második világháborút lezáró béke után sem tűnt el ez az eszme, és a Ceauşescu-korszakban rendkívüli erővel jelentkezett („jelentkeztették”). Kizárólag az utóbbi években gyengült valamelyest. Ennek a közigazgatás területén számos, közvetlenül tapasztalható „lecsapódása” van: a decentralizációt ezen ideológia gyanúsnak tekintette, hiszen eszményképe a centralizált állam. Hatáskörök átruházása a helyi közigazgatásra, az állam rovására, a központi állam hatalmának decentralizációval történő korlátozása elfogadhatatlan. Ez nagy mértékben meghatározza a mai decentralizációt is, amikor jelentős lépések történnek, de ellenőrzési, beavatkozási jogköreiről nem tud a központi állam lemondani, minden fölött kontrollja, mindenbe beleszólása kell legyen. A román jogi szaknyelvben ezért nem ismert az önkormányzat fogalma. Helyi közigazgatásról beszélnek, noha a rendszerváltás után (megkésve, de körülbelül 1998–1999-re) a romániai helyi közigazgatás elérte azt a minimális (nemzetközi) elvárás-szintet, ami alapján önkormányzatnak lehetne nevezni. De az „önkormányzat” szó ellenkezik a tradíciókkal, mert olyan jelentéstartalmat hordoz, amely ellentétes az egységes állam doktrínájával. Ezért használja a román szaknyelv a helyi közigazgatás kifejezést önkormányzat helyett (annak ellenére, hogy a két fogalom ebben az esetben szinonima).

Ilyen eszmei közeggel a regionális fejlesztés kérdését összeegyeztetni nagyon nehéz.

Következtetésképpen: az egységes állam doktrínája nem alkotmányjogi értelemben vett, valódi állami egységet jelöl, hanem ideológiailag megélt és felfokozott egységet. Ez más, mint az alkotmányjogi egységesség. Közvetlen jogi hatásokkal rendelkezik (eszmeileg meghatározza a jogrendszert), amelyből itt csak a túlzott centralizációt és a központi állam erőteljes beavatkozó felfogását emeljük ki. Az ilyen „eltorzult” lelki „alkat” (Bibó Istvánt parafrazálva) nem a román nép sajátja, hanem általános kelet-közép-európai jelenség: a magyarság is hasonló feldolgozatlan történelmi tényeket hordoz.[9]

3. Hargita és Kovászna megyék felszámolása?

Az egységes állam doktrínájának szélsőséges megnyilvánulása a Hargita és Kovászna megyék felszámolását célzó, Nagy-Románia Párti törvényjavaslat.[10] A Nagy-Románia Párt képviselői Hargita és Kovászna megyék megszüntetését a következőképpen képzelték el: Kovászna megyét Brassó megyéhez csatolnák (így létrejönne a 700 000, háromnegyedében román nemzetiségű lakossággal rendelkező új Brassó megye). Hargita megyét pedig két részre osztanák: Görgény-Csík megyére, Maroshévíz megyeszékhellyel (ide csatolva Maros megyéhez tartozó községeket is), Udvarhelyszéket a Segesvár megyeszékhelyű, megalakítani javasolt Küküllő megyéhez csatolnák (Szeben megye egyes részeivel). Így Görgény-Csík megye kivételével, valamennyi megye lakosságában a román ajkúak képeznének többséget (és Görgény-Csík megyében is szinte kiegyenlítődne a nemzetiségi arány). A törvényjavaslat indoklásában az szerepelt, hogy erre a közigazgatási átrendezésre azért van szükség, mert a román állam Hargita és Kovászna megyében elvesztette az autoritását. 2003. november 25-én a Képviselőház plénuma visszautasította a törvényjavaslatot.

A tárgyalt törvényjavaslat szélsőséges példa, de az egységes állam doktrínája valamilyen mértékben az összes román politikai párt eszmeiségében jelen van, a román politikai kultúra része.

II. A jogi szabályozás, jogi problémák

1. Jogi vagy nem jogi probléma?

A Magyar Kisebbség 2003/1 számának központi témája a romániai regionális politika és területfejlesztés. A Magyar Kisebbségben Horváth Rékával közösen írt vitaindító tanulmányunkat[11] Bodó Barna azzal kritizálta, hogy jogi és közigazgatási kérdést látunk ott, ahol a probléma „elsősorban” nem jogi és nem közigazgatási jellegű.[12]

            Bodó Barnának igaza is van, meg nem is. Igaza van, mert a kérdésről nem lehet anélkül beszélni, hogy feltárnánk az ideológiai és gazdasági hátterét. Viszont a regionális politikának a kerete mégiscsak a jog. A jog pedig olyan lesz, amilyent az ideológiai háttér, és az ellene ható Európai Uniós befolyás lehetővé tesz. Ilyen szempontból a jog meghatározott, de ugyanakkor meghatározó is egyben: a regionális politika kereteit a jog adja, a jog által adott szabályok, eljárások szerint, a jog által megalkotott intézményi keretben történik a regionális fejlesztés. Ami persze, valóban több mint a jog: szakpolitikák összessége, sok esetben szoros kölcsönhatásban a jogi szabályozással. A regionális fejlesztés kérdésköre igazán csak ideológia és politika, jog és közgazdaság interdiszciplináris szempontjából vizsgálható. Az egyoldalú megközelítés torzító. A Magyar Kisebbségben közzétett egyoldalú megközelítésünk helyett Bodó Barna egy másik, hasonlóan egyoldalú megközelítést javasolt. A regionális fejlesztés tudományos vizsgálatának legfőbb jellemzője az interdiszciplinaritás. Nem lehet a regionális fejlesztésről anélkül beszélni, hogy a gazdasági hátteret ne tárnánk fel. Amit én egyensúlyhiánynak éreztem a Magyar Kisebbségben megjelent vitaindító tanulmányunkban az, hogy a számunkra magától értetődő ideológiai háttér mellőzése mellett elhagytuk a gazdasági háttér feltárását, és az intézményi megoldásokra figyeltünk inkább. A vitaindítóra adott válaszokból azonban a gazdasági háttér kérdése is többször előköszön.[13] A regionális fejlesztési tervek ugyanis sablonokat hangsúlyoznak és tulajdonképpen használhatatlanok, éppúgy, mint a legtöbb megyei vagy helyi fejlesztési terv. Románia, véleményem szerint, humánerőforrás-krízisben van, az „innovációs potenciál” pontosan a kulcsterületeken elfogadhatatlanul alacsony. Az infrastruktúra fejlesztése csak a kormányzati szektor és a magánszektor, nemzetközi és romániai szereplők összefogásával lesz lehetséges. És a regionális fejlesztés lényegének, a megalapozott (rövid és hosszú távú) szakpolitikáknak a hiánya magának a regionális fejlesztésnek a létezését kérdőjelezi meg. Ez csak néhány téma a majdani gazdasági megközelítésű tanulmányok számára. A regionális fejlesztés kérdését az ideológiai, intézményi és gazdasági tényezők egymásra hatása függvényében lehet teljes és valódi komplexitásában elemezni. A három megközelítés között nem lehet fontossági sorrendet felállítani.

            A regionális fejlesztés nem kizárólag jogi kérdés, de jogi kérdés is, és az alábbiakból kiderül, hogy a jogi keretek milyen szerepet játszanak.

Az egységes állam doktrínája alapján könnyű értelmezni a jelenlegi helyzetet:[14]

– azt, hogy miért nem kaptak a fejlesztési régiók területi-közigazgatási egység státust;

– azt, hogy miért nincs jogi személyisége a Regionális Fejlesztési Tanácsoknak[15];

– azt, hogy miért határozza meg a törvény nem-kormányzati szervezetként a Regionális Fejlesztési Ügynökséget (ezzel tulajdonképpen kívül utalja az állami szervek és a közigazgatás rendszerén);

– azt, hogy a 8 NUTS-2 fejlesztési régió formálisan a helyi közigazgatások társulása, informálisan a régiók teljes központi ellenőrzés és kezdeményezés hatására jöttek létre (és 1998-ban ez is eredménynek számított).

A regionális fejlesztést először az 1998. évi 151. törvény, jelenleg a 2004. évi 315. törvény szabályozza.

Az európai integráció útján való előrelépést tanúsítja az is, hogy a 2003-ban módosított román alkotmányban megjelent az állam gazdasági kötelezettségei között a regionális fejlesztési politikák biztosítása, az EU céljaival összhangban.[16]

2. A tényállás: „eurokonform”

Nagyon fontos tény, és ez nincs benne a romániai magyar közgondolkodásban, hogy a regionális fejlesztés a jelenlegi jogi keretek között „eurokonform” módon megvalósítható. Természetesen a regionális fejlesztési minimálpolitikáról van szó. Tulajdonképpen az intézményi hatékonyság alacsony szintje és a szervezetrendszer (például a minisztériumok) instabilitása az, ami nem felel meg az EU-nak, ugyanis ez semmi egyebet nem követ, mint a strukturális és a kohéziós alapok megfelelő hasznosítását.

A 2003-as országjelentés is ezeket a gondokat emeli ki, a regionális statisztika, a programok felügyelete és ellenőrzése, a pénzügyi menedzsment és ellenőrzés, a közbeszerzés átláthatóbbá tétele, a Nemzeti Fejlesztési Terv fontossága mellett. Az intézményrendszer és a regionális felosztás „eurokonform” jellegét mutatja az is, hogy Románia 2004. szeptemberében lezárta a regionális fejlesztésről szóló csatlakozási fejezetet, a 2004-es országjelentés pedig fő vonalaiban pozitívan értékeli az előrelépéseket.

A regionális fejlesztés nem a kisebbségi kérdés rendezésének a kerete, amint ezt a közvélemény jó része véli. Az EU tulajdonképpen a 2002. évi 1555. kormányhatározat módosítását kérte (ez 2003 februárjában jelent meg Románia Hivatalos Közlönyében, és a közösségi strukturális finanszírozás koordinálásával, megvalósításával foglalkozó intézményeket nevezte meg).[17] A feladatkörrel rendelkező intézmények közül a Fejlesztés és a Prognózis minisztériuma már nem létezik (elődje, az Országos Regionális Fejlesztési Ügynökség szintén megszűnt), és ezen instabilitás az, ami nem tetszik az EU-nak. A Fejlesztés és Prognózis Minisztériumának a regionális fejlesztéshez kapcsolódó feladatkörét, a 2003. évi 64. sürgősségi kormányrendelet alapján, az Európai Integrációs minisztérium vette át.[18] Az új regionális fejlesztési törvény is az Európai Integrációs Minisztériumot határozza meg központi szakhatóságként. Az 1555. kormányhatározatot pedig hatályon kívül helyezték, pontosan meghatározták az európai alapokkal foglalkozó központi szakhatóságokat, az új rendszert pedig a 2004-es országjelentés elismerte.[19] Ez vezetett többek között oda, hogy a csatlakozási fejezetet 2004. szeptemberében le lehetett zárni.

Más kérdés, hogy a regionális fejlesztés jelenlegi keretei is problematikusak. Egyik ilyen napirenden levő ügy a fejlesztési régiók elhatárolásának a módosítása.

3. A fejlesztési régiók térbeli meghatározása

Az 1998. évi 151. törvény hatályosságának idején többször elhangzott, hogy a törvényi keretbe minden további nélkül „belefér” a jelenlegi 8 fejlesztési régió átalakítása, ugyanis a törvény a szabad társulás elvére alapoz: a megyei tanácsok, az érdekelt helyi tanácsok beleegyezésével[20] döntik el, hogy adott fejlesztési régióhoz tartozzanak. A problematikus itt a helyi tanácsok beleegyezésének (románul: „acord”) jogi értéke: ha egyetlen helyi tanács azt mondja, hogy nem ért egyet a régióhoz való csatlakozással, akkor megbénul az egész folyamat? Vagy csak, mint egy jogszabály sejteti, csak a regionális fejlesztési programokon keresztül folyósított finanszírozásoktól esik el a nemet mondó helyi tanács?[21] A beleegyezést a közigazgatási jog kötelező kategóriaként kezeli. Tisztázatlan kérdés, amely a fejlesztési régiók esetleges átalakítása során problémákat eredményezhet.

Hasonlóképpen tisztázatlan volt a régió működéséhez szükséges kormányvéleményezés[22] (románul: „aviz”) értéke: a véleményezés három dolgot is jelenthet a közigazgatási jogban: a/ nem kötelező kikérni; b/ kötelező kikérni, de tartalma csak ajánlás jelleggel bír, azt figyelmen kívül lehet hagyni; c/ kötelező kikérni és kötelező a tartalmát figyelembe venni. A régiók átalakítása tehát az általános politikai problémákon kívül jogi problémákat is felvetett. A nem világos jogszabályi háttér kiszolgáltatta a régiók átalakításának a kérdését a politikai akaratnak, és az nem is olyan egyszerű, ahogyan néhányan hangsúlyozták.

A probléma a 2004. évi 315. törvény hatálya alatt teljesen megváltozott. Az új törvény – kis incidens után – saját szövegében felsorolja a jelenlegi fejlesztési régiókat, a hozzájuk tartozó megyékkel együtt. A jelzett incidens arra vonatkozik, hogy a törvénynek a Románia Hivatalos Közlönyében közzétett szövegéből kimaradt ez a felsorolás, és azt a hivatalos lap későbbi száma[23] közölte, hibaigazításként. A végeredmény ugyanaz: a törvény felsorolja a régiókat, így a rendszer merevségét növeli. A fejlesztési régiók térbeli meghatározása már nem alakítható át alulról jövő mozgalom eredményeként, hanem csakis a parlament szavazatával, ha az átalakítás mellett (politikai) többséget lehet létrehozni.

Romániában a regionális fejlesztés alapvető jogi és politikai problémái még tisztázásra várnak, hasonlóan számos gazdasági jellegű kérdéshez. Az előbb-utóbb mindenképpen elfogadásra kerülő politikai döntések pedig rendkívül változatos eredményekhez vezethetnek, például: a jelenlegi rendszer változatlan fenntartása, a fejlesztési régiók határainak módosítása, a fejlesztési régióknak területi-közigazgatási egységgé való átalakítása (ez utóbbi alkotmánymódosítást feltételez) stb.

A lényeges és fájdalmas határozat a decentralizáció: a központi kormányzat milyen hatásköreit telepítik regionális szintre, hogy valódi regionális gazdasági fejlesztésről beszéljünk? Ugyanis ez regionális szinten meghozott fejlesztési döntéseket (is) jelent, és csak így van értelme regionális fejlesztésről beszélni. Ez nehezebb, mint a helyi önkormányzati decentralizáció, mert még inkább túl kell lépni az egységes állam doktrínáján. Ha ezt a döntést Székelyföld fejlesztési régiója esetében kell meghozni, a probléma csak tovább bonyolódik. A helyzet rossz, de nem reménytelen.

---

Ugrás az oldal tetejére